关于修订《商业银行法》推动银行业改革创新健康发展的议案

一、案由

十八大提出要“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法”，《金融业发展和改革“十二五”规划》提出要“适应金融业改革发展需要，借鉴国际金融改革经验，完善金融法律框架”。金融业是现代市场经济的核心，银行业是金融业的主体，适时修订《商业银行法》，可以推动我国银行业改革创新健康发展，更好地服务实体经济。

二、案据

我国现行《商业银行法》于1995年5月通过，2003年12月曾进行过一次修订。规范我国银行业运行的主要法律，还是上世纪90年代中期奠定基本架构的《商业银行法》。随着我国银行业改革开放不断深入，商业银行无论是在组织形式、业务规模、业务范围还是监管架构、监管理念等方面都发生了历史性变化。立法远远落后于实践，只能采取以大量的行政法规或部门规章等形式予以弥补。这虽然在一定程度上缓解了立法与实践不匹配的矛盾，但无法根本解决立法不能适应银行业发展实践需要的矛盾，同时也产生行政法规、部门规章与法律不一致的新矛盾，并且在实践中出现行政法规、部门规章的实际效用超越法律的普遍现象，法律的权威性和严肃性一定程度上受到损害。《商业银行法》严重滞后，具体表现在以下几个方面：

一是滞后于商业银行改革实践。以法律适用主体或监管对象为例，农村信用社、城市信用社纷纷改制为农村商业银行和城市商业银行，作为我国商业银行主力军的各国有独资商业银行从2003年以来已先后进行了重组改制，成为国有控股上市公司，商业银行公司治理也发生了根本性的变化。《商业银行法》未能体现和因应这一变革。

二是滞后于商业银行业务发展实践。与十年前比较，我国商业银行的业务范围大大拓宽，远非《商业银行法》中列举的十三类业务。中间业务种类越来越多，电子银行、理财业务已成为商业银行业务的主体。同时，商业银行资产负债结构也发生巨大的变化，信贷资产占比大幅下降，代客理财使存款由表内负债转为表外业务，债券投资在资产中的占比越来越高，这些变化未能在《商业银行法》中得到体现。

三是滞后于商业银行跨业创新实践。为适应金融业综合经营的国际趋势，国内一些商业银行突破《商业银行法》的分业经营限制，开展综合经营。各国有控股商业银行都直接投资设立了保险、基金和金融租赁公司，还都间接设立了证券公司（香港设立“某银国际”后再在国内开展业务），其他部分商业银行也投资设立了一些非银行金融机构。

四是滞后于商业银行监管实践。十年来，我国商业银行监管从架构、理念到方法都发生了全面而深刻的变化，合规监管转向风险监管。监管的最新实践应该在《商业银行法》中体现。

五是滞后于危机以来的国际共识。此轮金融危机以来，国际社会全面反思，更加重视商业银行公司治理和内部控制，更加重视宏观审慎监管，并把各类影子银行纳入监管视野。应通过修订《商业银行法》吸收危机后的监管新要求。

六是没有与其他有关法律、行政法规和部门规章有机衔接。《商业银行法》有关条款应与《物权法》、《公司法》、《企业破产法》以及其他有关监管规定一致。比如《物权法》第170条规定，在债务人不能履行到期债务或发生当事人约定的其他情形，担保物权人享有就担保财产优先受偿的权利，《商业银行法》第42条则规定，只有借款人到期不归还担保贷款时，商业银行才享有优先清偿权。

三、修法建议

一是增加商业银行业务范围。比如增加银行理财类、电子银行类、企业债券承销与投资等业务种类。

二是适当放宽商业银行跨业经营限制。根据十二五规划“积极稳妥推进金融业综合经营试点”精神和商业银行实践，适当放松商业银行投资证券、保险、基金等非银行金融机构的限制，同时应设置“试点”准入条件，并要求试点机构完善不同种类机构和业务之间的防火墙制度。

三是实行分类持牌制度。借鉴英国、香港等国家和地区的银行准入规定，根据风险不同实行商业银行分类持牌制度，包括吸储类机构（即全牌照银行）、非吸储类机构（即有限牌照银行）、自有资金放贷机构（如小额贷款公司等）三类。不同种类持牌机构业务范围不同，监管要求应区别对待。全牌照银行可吸收公众存款，监管要求最为严格；有限牌照银行只能吸收机构大额存款，不能吸收公众存款，监管相对宽松；自有资金放贷机构只能放贷不能吸存，监管更为宽松。

四是调整商业银行监管规定。通过修订《商业银行法》，将实践证明行之有效的监管新规纳入法律范畴，比如关于公司治理和内部控制的监管要求。同时，根据我国现实情况和客观需要，对相关技术指标进行调整。

五是完善金融监管协调机制。自2003年“一行三会”的监管格局形成以来，我国货币政策和金融监管的专业性大大提高，但至今尚未形成规范的监管协调机制。在金融创新成为业界常态、综合经营试点不断扩大的情况下，完善监管协调是防范金融风险的必然选择。

六是规范商业银行有序退出。对经营不善的金融机构实施有序退出，在严肃市场纪律的同时防止引发系统风险（比如雷曼兄弟破产后引发连锁反应，导致危机加剧），是此轮金融危机的重要教训。根据《企业破产法》，对于问题严重的商业银行等金融机构，监管机构可以向人民法院提起重整或者破产清算申请。但金融机构影响大、涉及面广，重整或破产清算不同于普通工商企业，应在修订《商业银行法》时增加商业银行和解、重整、破产清算等方面的规定。同时，为保护存款人合法权益，防止商业银行退出引发市场恐慌，应建立存款保险制度。

综上，建议尽快将修订《商业银行法》列入立法计划，成立修法领导小组，启动修法程序。