孤儿、弃婴和流浪儿童、残疾儿童、服刑人员子女、因种种原因造成的事实无人抚养儿童、受艾滋病影响儿童等困境儿童是最弱小、最困难的群体，保障他们的合法权益，促进他们健康成长是各级政府和全社会的共同责任。2004年以来，国家先后建立了孤儿基本生活保障制度，为孤儿健康成长提供了综合性福利制度安排；建立了流浪未成年人救助保护体系；加强了受艾滋病影响儿童福利保障工作，全面改善了孤儿及部分困境儿童的生活状况和成长环境。截至2012年底，河南省纳入生活保障的孤儿51359名，其中，社会散居孤儿45663名，享受最低每人每月600元的生活标准；机构养育孤儿5696名，享受最低每人每月1000元的生活标准。河南省艾滋病致孤儿童、艾滋病导致的单亲家庭儿童及感染儿童11387名得到最低每人每月200元至600元不等的分类生活保障。截至2012年底，河南省共有安置儿童的福利机构53家，安置孤儿弃婴5696人。

虽然困境儿童福利保障工作取得了明显进步，但是，现有孤儿、弃婴保障体系尚不健全；困境儿童福利保障工作步伐还比较缓慢；儿童福利基础设施严重不足制约困境儿童安置能力；儿童福利领域法律法规尚不完善，等等问题依然存在，亟需大力加强困境儿童福利保障工作，建立与经济社会发展水平相适应，与人民群体对于儿童福利事业的新需求、新期待相符合的困境儿童福利保障体系。

一、主要问题及原因分析

（一）孤儿保障体系尚不健全。从前不久发生的兰考火灾事件反映出，社会上有一些个人和社会组织私自收留孤儿、弃婴行为尚未得到规范，致使一些孤儿弃婴散落在民间，无法得到孤儿认定，合法权益无法得到有效保障。究其原因，其一是弃婴的捡拾人、社会组织未向公安机关报案，自行收留抚养，或孤儿监护人自行将其送至民间收留组织，难以掌握情况将其纳入保障；其二是对于民间私自收留孤儿弃婴的个人和社会组织，规范管理的政策法规依据尚不完善。按照《社会福利机构管理暂行办法》要求，社会组织和个人兴办以孤儿、弃婴为服务对象的社会福利机构，应与当地县级以上人民政府民政部门共同举办。实践中一些个人和社会组织主动收留抚养一些孤儿、弃婴，渐渐形成规模。对于这类个人和机构，如果本身有养育能力，同意与民政部门合办，由民政部门履行监护责任，既符合法律规定，满足个人和民间机构的愿望和要求，为孤儿提供较好保障，同时也符合政府与民间合作、政府购买服务和社会福利社会化的发展趋势。但是对于本身不具备相应的养育条件、不同意与民政部门合办，又坚持不把孤儿、弃婴移送儿童福利机构的这类个人和民间机构，民政部门缺乏相应的执法依据和手段。

（二）困境儿童保障范围仍然有限。目前，河南省残疾儿童、服刑人员子女、事实无人抚养儿童、父母单患或双患艾滋病的儿童仅按照相应程序，对符合条件的纳入低保救助范畴，均未获得类似孤儿基本生活费待遇的制度性儿童生活保障。但从近两年来我省困境儿童生活状况调研情况来看，不少未纳入生活保障的困境儿童属于孤儿边缘群体，虽然有法律意义上的监护人，但其监护人因为服刑、重病（重残）、长期弃养等原因，并不能对儿童进行实质监护，使这些困境儿童面临与孤儿相似甚至更为窘迫的生活困境。根据2011年底河南省困境儿童摸底调查，全省父母一方死亡、一方弃养或服刑或重病（重残）等原因造成的事实无人抚养儿童43213人，他们的生活、学习及精神关爱需求与孤儿并无区别，但普遍面临保障标准偏低造成生活困难、不能得到妥善安置等问题。从前段在全省开展的个人和社会组织私自收留孤儿弃婴行为排查中也发现，私自收留场所收留的绝大多数是不能被认定为孤儿的困境儿童。正是由于儿童福利保障体系缺失，目前的孤儿保障范围有限，儿童福利保障政策体系无法覆盖这些困境儿童，无法进行有效的帮扶，致使民间个人和社会组织与政府争夺阵地。同时，由于对残疾儿童家庭缺少生活帮扶，也造成了残疾弃婴现象难于遏制，增加了政府监护责任和负担。

（三）县级儿童福利保障基础设施薄弱。兰考火灾事件反映出河南省县级福利机构缺失的不足。河南省福利机构历史欠账多、基础薄弱，虽然从2007年以来，通过积极争取中央和省级资金和政策支持，下大力气推进县级社会福利中心加快建设，但截至2012年底，得到中央和省级福利彩票公益金资助的83个县级福利中心建设项目中基本建成的不足40个，投入使用的仅19个。按照部省加强民政工作合作协议和《河南省人民政府关于进一步加强新时期民政工作的意见》，我省十二五末要达到每县（市）建成一所福利机构。按照目前进度，完成目标尚有难度。原因之一，目前县级福利中心建设中央和省级全部为福利彩票公益金投入，资助额度较低，中央和省级财政未投入，地方财政追加投资负担较重；原因之二，有些地方政府对福利机构无偿划拨土地积极性不高；原因之三，有些地方政府认为福利机构建成后，人员工资、公务费开支等后期行政经费需要长期列支，会成为政府财政又一负担。目前河南省县级儿童福利机构缺失问题突出，且无编制、无人员，无经费，即使建成也难于正常运转，难于有效发挥孤儿弃婴等困境儿童安置服务功能。

（四）现有儿童福利机构安置能力不足。以已建成的17家省辖市儿童福利机构来讲，17家省辖市儿童福利院（含社会福利院）在院孤儿总数4808人，其中残疾儿童比例在95%以上，脑瘫等重度残疾儿童占残疾儿童总数70%以上。工作人员总数1426人（含社会福利院照顾老人工作人员），其中在编人员471人，聘用人员955人。工作人员与供养儿童配比基本在1：4到1：5，意味着在24小时的工作周期内两名换班的工作人员平均每人要照顾8到10名婴儿和残疾儿童。按照民政部“工作人员与健全儿童的比例为1：6；与婴儿、残疾儿童的比例为1：1.5”及河南省“工作人员与健全儿童之比为1：5.5；与婴儿、残疾儿童之比为1：1.5”的规范标准，河南省省辖市儿童福利机构至少应有照顾儿童的工作人员3000余名，但目前工作人员配比严重不足，人员短缺严重。且工作人员工资偏低导致队伍不稳定问题突出。随着儿童福利机构功能拓展，急需吸纳大量医疗康复、特殊教育、心理学、社会工作等专业技术人员，但目前编制紧缺，聘用岗位多数按照公益性岗位确定工资标准，与繁重的工作任务明显不相符，难以留住专业人才及护理人员。